Вторичные санкции сша что это
Эксперты назвали долю вторичных санкций США за сотрудничество с Россией
Только 5% всех вторичных санкций США в отношении зарубежных юридических и физических лиц было введено за нарушение антироссийских рестрикций. Такую оценку привели в своем докладе эксперты Центра новой американской безопасности (CNAS) — вашингтонского исследовательского центра, специализирующегося на проблемах национальной безопасности США. Вторичные американские санкции касаются компаний и персон, которые работают за пределами юрисдикции США, но нарушают принятые в Америке законодательные нормы.
«Тогда как российские и китайские субъекты часто подвергаются санкциям за нарушение санкций против других стран, доля американских вторичных ограничений [введенных в отношении зарубежных лиц в рамках санкционных программ] против России и Китая остается умеренной», — говорится в отчете.
Первичные санкции США грозят работающим в американской юрисдикции нарушителям прямыми ограничениями в соответствии с национальным законодательством. Например, к американской компании могут быть применены штрафы, если она переведет средства зарубежному лицу, включенному в список SDN (Specially Designated Nationals And Blocked Persons List). Вторичные санкции применяются Вашингтоном к нарушающим санкции зарубежным компаниям. Таким образом, зарубежным структурам приходится решать, продолжать ли им сотрудничество с подсанкционным лицом ценой потери выгод от связей с США. При этом исследователи из CNAS не стали относить попытки зарубежных компаний заключить значимую сделку в интересах санкционных лиц в перечень вторичных рестрикций.
Больше всего вторичных санкций — 68% от общего числа — было введено против иностранных компаний за сотрудничество с Ираном и его структурами, прежде всего в нефтехимической и нефтяной индустриях. На втором месте — «северокорейские» санкции, на них приходится 22% введенных ограничений.
Вторичные санкции против сотрудничающих с Россией лиц стали вводиться после прихода в Белый дом Дональда Трампа, отмечают авторы отчета. Администрация 45-го президента США действовала во исполнение принятого в 2017 году закона «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA). Впоследствии республиканская администрация дополнительно расширила перечень лиц, считающихся частью российского оборонного и разведывательного секторов.
В общей сложности аналитики приводят свыше 3 тыс. случаев, когда США применяли вторичные санкции против зарубежных лиц. Подавляющее большинство (более 95%) из них было введено после 2016 года. Давление США на зарубежные компании усилилось на фоне ужесточения политического прессинга республиканской администрации в отношении иранского режима. В 2018 году Дональд Трамп принял решение о выходе из сделки с Ираном по ядерной программе и возобновил санкции против Тегерана.
Первые вторичные «антироссийские» санкции США в рамках CAATSA коснулись китайских структур — под них попали занимающийся военными технологиями Департамент разработки оборудования Центрального военного совета и его директор Ли Шанфу, внесенные в санкционный список OFAC Минфина США (их активы в юрисдикции США подлежат блокировке). Причиной ограничений стала покупка Китаем российских систем противовоздушной обороны С-400. Впоследствии США вводили санкции за покупку С-400 в отношении турецких военных структур. При этом Вашингтон не стал накладывать ограничения на Индию, подписавшую контракт на покупку этой же российской системы ПВО.
Кроме того, иностранные лица подвергались вторичным санкциям из-за принятого в 2019 году закона о защите энергетической безопасности Европы (PEESA), направленного против строительства газопровода «Северный поток-2», — соответствующее решение администрация Трампа приняла уже в 2020 году. Ранее под нее попадали только компании, непосредственно участвующие в проекте, например Allseas, чьи суда прекратили работу в 2020-м. Впрочем, США не стали применять максимальный прессинг в отношении зарубежных партнеров России в рамках строительства трубопровода, а в июле Вашингтон и Берлин достигли соглашения, которое позволяет России завершить проект без дополнительных санкций против его строителей.
По мнению авторов доклада, низкая частота введения санкций против России и Китая объясняется весом их экономик. «В отличие от Ирана и Северной Кореи сами по себе размер и высокая степень вовлеченности в международные процессы экономик России и Китая препятствуют введению США санкций — особенно вторичных», — резюмируют эксперты CNAS.
Вторичные санкции против сотрудничающих с Россией зарубежных компаний — действительно редкость, сказал РБК доцент МГИМО, программный директор Фонда клуба «Валдай» Иван Тимофеев. Во-первых, интенсивность вторичных санкций пропорциональна интенсивности первичных, а законы о первичных санкциях против Ирана и Северной Кореи «жестче и масштабнее», чем против России, пояснил он. Во-вторых, сами зарубежные компании, в первую очередь из Европейского союза, проявляют осторожность, чтобы не дать повода для прессинга со стороны США, продолжает Тимофеев. «С лицами под санкциями работает не так много компаний, а те, кто на это идет, принимают меры предосторожности. Порой зарубежные фирмы страхуются и отказываются от партнерства с российскими лицами даже в тех случаях, где это напрямую не противоречит американскому законодательству», — заключил аналитик.
США могут ввести «ядерные» санкции. Чем они грозят россиянам
СNN сообщил об угрозе отключения России от SWIFT
Президент США Джо Байден
Официальные лица США еще не решили, использовать ли новые санкции, узнал американский телеканал СNN. Как сообщили источники канала, администрация президента США Джо Байдена консультируется с европейскими партнерами. Многие из них имеют более тесные, чем США, экономические отношения с Россией, поэтому их поддержка придаст санкциям дополнительную силу.
«Мы разработали чертовски агрессивный пакет [санкций против России]», — отметил один из собеседников СNN. По его словам, если Россия вторгнется на Украину, США и Европа вместе введут против России самые тяжелые экономические ограничения, подобные которым до сих пор применяли только против Ирана и Северной Кореи.
В то же время есть риск, что Москва пойдет на ответные меры против США и союзников, отметил источник CNN. Например, сократит поставки энергетических ресурсов.
Со слов собеседников канала, в США рассматривают широкий спектр санкций. Среди них меры против ближайшего окружения президента России Владимира Путина и российских производителей энергии. По информации CNN, крупнейшим российским олигархам могут перекрыть доступ к американским банковским системам и системам кредитных карт, закрыть въезд в США. Возможны и новые санкции против российского госдолга.
Власти США также допускают отключение России от системы SWIFT, используемой банками по всему миру. Это рассматривается как «ядерный», то есть самый жесткий вариант санкций.
Сообщение СNN появилось в преддверии разговора Путина и Байдена. Политические лидеры созвонятся по видеосвязи вечером 7 декабря. Помощник российского лидера Юрий Ушаков уточнял, что президенты обсудят в том числе внутриукраинский кризис и проблемы в отношениях России и США.
Представитель администрации президента США после публикации материала CNN подтвердил, что Соединенные Штаты выработали экономические меры против России на случай ее вторжения на Украину.
«Мы консультировались с европейскими партнерами насчет того, что мы вместе будем делать в случае крупной военной эскалации со стороны России на Украине. Мы допускаем применение существенных экономических контрмер как со стороны европейцев, так и со стороны США. Если они [российские власти] решатся пойти на это, то российская экономика серьезно пострадает», — предупредил он.
В американской администрации указали, что санкции направлены на то, чтобы Россия «по-настоящему понесла значимые, долговременные издержки».
Пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков, в свою очередь, в ответ на публикацию CNN заявил о «продолжении информационной истерики» в СМИ.
За что
Сообщения о том, что Россия якобы готовит вторжение на украинскую территорию и для этого стягивает войска к украинским границам, начали появляться в зарубежной прессе с осени. Источники американского агентства Bloomberg и немецкой газеты Bild утверждали, что Россия может начать атаку в начале 2022 года. Пентагон подтверждал, что наблюдает «необычную военную активность» России около украинских границ.
Российская сторона неоднократно отвергала подобные обвинения. Песков заявил, что против страны ведется информационная компания и зарубежные СМИ используют как «трубы для вбросов». Глава Службы внешней разведки России Сергей Нарышкин сообщил, что Госдеп США «накачивает фальшивками» своих европейских союзников и СМИ. Сообщения о предполагаемом вторжении критиковали и некоторые эксперты.
Что такое SWIFT и чем отключение от системы грозит россиянам
Весной Европарламент принял резолюцию, призывающую отключить Россию от SWIFT в случае вторжения на Украину. Об этой мере на Западе говорят давно, еще с 2014 года, однако до сих пор за рубежом воздерживались от столь резкого шага.
SWIFT – система, в которой банки по всему миру обмениваются информацией. Это не платежная система (как Visa или Mastercard), поэтому, как поясняли эксперты, даже если Россию исключат из нее, россияне смогут и дальше пользоваться внутри страны международными картами.
Экономист Владислав Жуковский в разговоре с «Газетой.Ru» отметил, что потеря доступа к SWIFT не приведет к обвалу российской экономики.
«Само по себе отключение от SWIFT не может устроить ни экономический коллапс, ни обрушение экономики, ни остановку экономической активности. Оно просто увеличит издержки на осуществление транзакций, передачу информации, несколько усложнит процедуру и увеличит сроки проведения. SWIFT, безусловно, будет сигналом для инвесторов и банков, он, безусловно, способен спровоцировать панические настроения в части продажи рубля, госдолга, роста процентной ставки экономики, девальвации, но он не является абсолютно смертельным», — сказал он
Эксперт добавил, что история с отключением SWIFT только «звучит очень обескураживающе и страшно», но на деле в современном мире это не стало бы большой проблемой.
Опасный прецедент: что означают новые санкционные меры США
Что произошло?
20 сентября произошли три взаимосвязанных события: сначала президент США Дональд Трамп подписал указ о порядке осуществления некоторых положений прошлогоднего закона об антироссийских санкциях CAATSA, затем Госдепартамент почти вдвое расширил перечень российских физических и юридических лиц, считающихся частью оборонного и разведывательного секторов, и одновременно Госдеп и Минфин США ввели санкции против китайского военного агентства за покупку у России истребителей Су-35 и комплексов С-400.
Как они связаны между собой?
Все три действия связаны с реализацией закона CAATSA.
Указ Трампа был нужен, чтобы делегировать президентские полномочия по введению санкций в рамках четырех статей CAATSA (224, 231, 232, 233) компетентным ведомствам правительства. Эти статьи определяют обязанность (или возможность) президента США вводить санкции против иностранных граждан и организаций за хакерские атаки в интересах России, сделки с российским оборонным или разведывательным сектором, инвестиции в российские проекты экспортных трубопроводов и за помощь в коррупционной приватизации российских госактивов. «Это обычное дело для санкций, когда они устанавливаются законодательным актом конгресса (как CAATSA), потом имплементируются исполнительной ветвью через указ и затем президент делегирует его правомочие использовать этот закон членам своего кабинета (госсекретарю, министру финансов и т.д.)», — объясняет РБК глава вашингтонской юрфирмы Ferrari & Associates Эрих Феррари.
Без такого указа наложение конкретных санкций по этим статьям CAATSA не могло начаться, предполагает юрист. До вчерашнего дня (20 сентября) санкции против иностранцев по CAATSA не вводились, хотя закон был принят более года назад, обращает внимание Феррари.
Остальные два действия связаны с реализацией ст. 231 о санкциях за «существенные сделки» с представителями российского оборонного или разведывательного сектора. Список лиц и компаний, которых Госдеп относит к военному и разведывательному секторам, пополнился 33 именами. И дебютные санкции по ст. 231 были введены против китайского военного учреждения — департамента развития оборудования (Equipment Development Department) — за покупку у «Рособоронэкспорта» (входит в список Госдепа) крупных партий вооружений после вступления в силу CAATSA.
Что означает расширение списка Госдепа?
Теперь Госдепартамент внес в список 27 физических лиц (до этого физлиц в списке не было), включая начальника Главного управления Генштаба (бывшее ГРУ) Игоря Коробова и ресторатора Евгения Пригожина, которого Госдеп тоже причислил к разведывательному сектору России. Также добавлены шесть организаций: неофициальная частная военная компания Вагнера, логистическая компания Минобороны «Оборонлогистика» и Комсомольское-на-Амуре авиационное производственное объединение им. Гагарина (КНААПО, входит в холдинг «Сухой»), а также «Конкорд Кейтеринг», «Конкорд Менеджмент и Консалтинг» и Агентство интернет-исследований, связанные с Пригожиным.
Обновленный перечень Госдепа опубликован здесь. Авиазавод КНААПО выпускает боевые самолеты Су-30, Су-35, разрабатывает перспективный истребитель пятого поколения Су-57 (Т-50). «Оборонлогистика» является эксклюзивным поставщиком транспортных услуг для Минобороны и Росгвардии по доставке грузов, в том числе в Крым и в Сирию; у компании есть собственные морские суда.
Включение в этот список не означает введения каких-либо новых санкций, хотя большинство его фигурантов и так входят в блокирующий список Минфина США SDN. Однако нахождение в перечне Госдепа означает, что потенциальные контрагенты этих российских компаний (в частности, заинтересованные в покупке их продукции) могут отказаться от будущих сделок, поскольку рискуют попасть под санкции по ст. 231 CAATSA, как это произошло с китайским департаментом.
Если компания не входит в список Госдепа, пусть даже и является «дочкой» компании из списка (например, «Ростеха» или «Сухого»), сделки с ней не будут преследоваться санкциями, уточнил Госдепартамент в ответах на часто задаваемые вопросы.
За что наказали китайцев?
По данным Госдепартамента, Китай в декабре 2017 года получил десять истребителей Су-35, а в январе 2018 года — начальную партию оборудования, связанного с комплексами противовоздушной обороны С-400. Обе сделки стали результатом договоренностей между департаментом развития оборудования и «Рособоронэкспортом» (российским государственным экспортером вооружений).
Поставки были осуществлены после принятия CAATSA, а контракты были заключены до принятия, следует из информации Госдепа. То есть никакая «дедушкина оговорка» здесь не работает: даже если договоренности достигнуты до вступления CAATSA в силу, это не ограждает сделки от потенциальных санкций. В оружейном бизнесе между заключением контракта и поставкой могут проходить годы.
Госдеп посчитал эти сделки китайцев с «Рособоронэкспортом» «существенными», а потому применил к покупателю обязательные санкции. Строгих критериев, определяющих «существенность» сделки, ни в законе CAATSA, ни в подзаконных актах нет, но в августе Госдепартамент перечислил шесть принципов, которыми он руководствуется. В частности, «транзакция в общем не будет считаться существенной, если и до тех пор, пока не произошло изменение статус-кво», объяснял Госдеп: «проблема возникает, когда новое российское оборудование начинает показываться или крупные денежные суммы начинают переходить из рук в руки».
На специальном брифинге 20 сентября представители Госдепа не раскрыли, какие конкретно факторы обусловили признание сделок «существенными». Они сказали, что стоимость поставленного Россией военного оборудования, «без сомнения, была достаточно существенной», но это не обязательно было определяющим фактором.
Почему это важно?
Создан прецедент: в рамках «российской» санкционной программы власти США впервые ввели так называемые вторичные санкции — санкции против иностранного лица за запрещенное сотрудничество с Россией. Институт вторичных санкций США ранее применялся к иностранным гражданам и компаниям, которые сотрудничают с такими странами, как Куба или Иран, но не к российским контрагентам.
Департамент развития оборудования китайской армии и его директор Ли Шанфу внесены в санкционный список Минфина США (их активы в юрисдикции США подлежат блокировке). Кроме того, в адрес этого китайского оборонного учреждения теперь нельзя поставлять продукцию и технологии американского происхождения, ему закрыт доступ к валютным операциям в американской юрисдикции. Впрочем, для самого Китая эти санкции — скорее символический укол (действующая экспортная политика США и так запрещает поставлять в Китай товары, напрямую способствующие росту военного потенциала).
Теперь самое интересное — как власти США будут трактовать потенциальные закупки российских вооружений такими странами, как Турция, Ирак, Афганистан и Индия, отмечает бывший старший советник OFAC (санкционное бюро Минфина США) Брайан О’Тул. Кроме того, имплементирующий указ Трампа дает возможность американским ведомствам начать вводить вторичные санкции за инвестиции в российские экспортные трубопроводы, например Nord Stream 2.
Bloomberg узнал о плане санкций против России с ограничением обмена валют
США и Европейский союз рассматривают возможность введения санкций в отношении крупнейших российских банков и Российского фонда прямых инвестиций (РФПИ), если Россия «нападет» на Украину. Об этом пишет Bloomberg со ссылкой на источники, знакомые с обсуждениями вопроса.
По словам источников агентства, среди наиболее вероятных ограничений может оказаться конвертация рублей в доллары и другие иностранные валюты, включая евро и фунты стерлингов. Кроме того, Запад может ограничить возможность инвесторов покупать российские долговые обязательства на вторичном рынке.
«Самым радикальным вариантом было бы запретить России доступ к системе финансовых платежей SWIFT, но это нанесло бы ущерб рядовым гражданам, поэтому чиновники более склонны преследовать способность страны конвертировать рубли в доллары, евро или британские фунты», — пишет агентство.
Собеседники утверждают, что вопрос введения санкций против банков и РФПИ президент США Джо Байден может изложить своему российскому коллеге Владимиру Путину в ходе беседы, которая запланирована на 7 декабря.
РБК направил запросы в ЦБ и крупные банки.
Накануне, 6 декабря, источники CNN сообщили, что администрация Байдена рассматривает несколько вариантов введения санкций против России и ее физлиц в связи с обострением ситуации вокруг Украины. По информации телеканала, под ограничения могут попасть члены «ближайшего окружения Путина», российские энергетические компании и банки. Новые санкции также могут применить в отношении суверенного долга страны, а в самом радикальном варианте ее могут отключить от межбанковской системы SWIFT, сообщал CNN.
Пресс-секретарь президента России Дмитрий Песков заявил, что подобные публикации продолжают линию «информационной истерики». Первый заместитель председателя комитета Совета Федерации по международным делам Владимир Джабаров в беседе с РБК сказал, что Россию не станут отключать от SWIFT, так как европейцам будет сложно обходиться без нее вне системы платежей. «Про эти санкции, связанные с системой SWIFT, уже говорят семь лет, до сих пор этого не произошло. Санкции они собираются вводить за мнимое нападение России на Украину, чего не произойдет, как мы понимаем», — сказал в разговоре с РБК член комитета Совета Федерации по международным делам Сергей Цеков.
Американские СМИ пишут о возможном нападении России на Украину с начала октября. В частности, тогда The Washington Post и Politico сообщили о сосредоточении российской военной техники около украинской границы.
Агентство Associated Press со ссылкой на данные разведки США, полученные от источника в администрации Байдена, сообщило, что войска России начнут наступление на Украину в начале следующего года. Около рубежей российское военное руководство намерено разместить 175 тыс. солдат, указывало агентство. Немецкая газета Bild опубликовала «план наступления», который составила по данным источников НАТО и украинской разведки. Bloomberg в середине прошлого месяца со ссылкой на источники сообщил, что США уведомили европейских партнеров о риске «вторжения» России на Украину.
Европа под огнём вторичных санкций США
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
К.полит.н., программный директор РСМД, член РСМД
Использование Вашингтоном своего лидерства в мировых финансах в политических целях давно вызывает ропот за пределами США. В современном мире существует как минимум два крупных экономических центра, чья мощь могла бы быть использована для создания альтернативных систем расчётов с целью защититься от американских санкций. Наибольшие возможности есть у Европейского cоюза, который обладает развитой экономикой, собственной валютой и глобальными торгово-экономическими связями. Европейские компании заметно чаще остальных иностранцев попадают под штрафы за нарушение американских санкционных программ. Причём именно на них приходятся самые крупные выплаты.
Односторонний выход США из иранской ядерной сделки остро поставил вопрос о защитных мерах со стороны ЕС. Однако Брюссель пока не готов к созданию полноценных глобальных механизмов для защиты от санкций. Европейские компании предпочитают сохранять лояльность американским законам и с их стороны вряд ли будет консолидированный запрос на суверенную финансовую политику ЕС. Трансформации мировой финансовой системы для бизнеса чреваты неопределённостью, рисками и издержками. Поэтому давление «снизу» на европейские власти сильным не будет. На политическом уровне у ЕС также пока мало мотивов для серьёзных инициатив. Возможное возвращение Ирана к ядерной программе снимет вопрос о необходимости инструмента для обеспечения транзакций европейских компаний со страной. Тем более что многие крупные фирмы уже покинули Иран. Кроме того, ЕС остаётся союзником США. Его политика санкций в целом созвучна политике Вашингтона, хотя и может отличаться по степени интенсивности и охвату принимаемых ограничений. ЕС не пойдёт на создание структур и механизмов, которые противостояли бы Америке.
В ближайшей перспективе серьёзных мотивов создавать глобальные альтернативы нет и у Пекина. Ущерб от вторичных санкций пока невелик. Китайский бизнес также не горит желанием политизировать свои разбирательства с американскими властями. Однако мотивы могут появиться у КНР в будущем. Особенно если конкуренция между Китаем и США будет нарастать. Вашингтон может дополнить торговую войну политикой санкций в интересах сдерживания технологического развития КНР. В этом случае Китай может пойти на масштабные ответные меры. Тем не менее, такой сценарий не является заранее определённым, и он вряд ли будет реализован в перспективе ближайших нескольких лет.
Отсутствие претендентов на изменение мировой финансовой системы в настоящее время цементирует превосходство США. Военно-политическая многополярность современного мира сочетается с его однополярностью в отношении применения инструментов экономической власти и принуждения. Впрочем, американская мощь и здесь не является абсолютной. Страны под санкциями будут находить ниши для развития своих связей с внешним миром. Парадоксальным образом влияние санкций может быть ограничено и тесной интеграцией страны-цели в мировую экономику. У крупных экономик, интегрированных в мировое хозяйство, подобных российской, остаются возможности по адаптации к режимам санкций даже в существующих условиях. В руках у США сохраняется мощный инструмент нанесения ущерба странам-целям и нарушителям санкций. Однако конвертация подобной мощи в решение политических задач и изменение политического курса стран-целей остаётся под большим вопросом.
Европейский союз становится всё более заметным игроком в области применения экономических санкций. Для этого есть несколько причин. Во-первых, ЕС превратился в одну из крупнейших мировых экономик с колоссальным технологическим, индустриальным и человеческим капиталом. Во-вторых, внешнеполитический инструментарий Брюсселя традиционно был сосредоточен на экономике и «мягкой силе». Ограниченные военно-политические возможности ЕС делают санкции особенно привлекательным инструментом внешней политики. В-третьих, ЕС находится в стратегической взаимозависимости с США и часто присоединяется в той или иной степени к американским санкциям. Стремительный рост использования санкций со стороны Вашингтона порождает и рост их числа со стороны ЕС. Конечно, санкции США и ЕС не всегда идентичны, однако общность политических позиций по многим вопросам и союзнические отношения порождают координацию политических шагов, включая санкции. Так происходит, например, в отношении России.
Вместе с тем США сохраняют свою лидирующую роль в качестве инициатора односторонних экономических ограничений. Вашингтон лидирует как по их количеству [1], так и по мощи государственного аппарата, задействованного в политике санкций. Американцы накопили здесь колоссальный опыт и компетенции. Они опираются на мощь своей экономики и уникальную роль в мировой финансовой системе. Доминирование доллара в мировых расчётах даёт американским властям возможность отслеживать огромное число финансовых транзакций, выявлять нарушения своих санкционных программ и наказывать нарушителей посредством вторичных санкций.
Под вторичными санкциями понимается использование ограничений против тех компаний, государств или физических лиц, которые осуществляют транзакции с подсанкционными странами, организациями или лицами. «Санкции за нарушение санкций» используются американскими властями против своих граждан и компаний, ведь законы США применимы только в их юрисдикции. Но как минимум в последние три десятилетия такие ограничения всё больше становятся экстерриториальными — под них попадают компании и организации из множества других стран. Сама возможность экстерриториальных санкций определяется высокой востребованностью американской финансовой системы в международных расчётах и тесными связями с американским рынком многих крупных компаний. Нормы национального законодательства распространяются на всех иностранных игроков, которые так или иначе связаны с американскими финансовыми институтами, компаниями или рынками. Помимо чисто экономических выгод, подобная роль в мировой экономике даёт американцам серьёзный политический рычаг.
У Европейского союза, несмотря на экономическую мощь и растущее число санкционных программ, пока нет сопоставимых с США рычагов. Более того, под вторичные санкции США нередко попадают компании из ЕС. Американцы сравнительно редко вносят европейские компании в SDN-лист (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List), то есть в список компаний, с которыми запрещены хозяйственные отношения. Однако Министерство финансов США часто использует штрафы против компаний-нарушителей. Более того, среди оштрафованных иностранцев за последние десять лет подавляющее большинство составляют компании из ЕС. Крупнейшие штрафы в пользу американской казны были уплачены именно европейскими компаниями.
По меньшей мере с 1990-х гг. Европейский союз пытался предпринять меры для защиты от вторичных санкций США. Серьёзным стимулом стал выход США из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) по иранской ядерной программе. Вашингтон в одностороннем порядке возобновил действие масштабных финансовых и секторальных санкций против Ирана. Под угрозой вторичных санкций и последующих штрафов оказалось значительное число компаний, работающих на иранском рынке, включая европейские фирмы. ЕС возобновил действие так называемого Блокирующего статута 1996 г., который должен защитить европейские компании от вторичных санкций. Однако значительное число крупных компаний из ЕС уже покинуло Иран.
Возникла ситуация, когда крупные европейские компании предпочли сохранить лояльность американским требованиям даже несмотря на то, что Брюссель критически отнёсся к выходу США из СВПД и ввёл защитные меры. Угроза проблем с американскими властями в виде штрафов и «отлучения» от рынка и финансовой системы США перевешивает возможные прибыли на иранском рынке. Подобная логика актуальна для любой другой страны, чьи компании могут попасть под вторичные санкции.
С военно-политической точки зрения, современный мир давно можно считать многополярным. Китай, Индия, Россия — мощные центры силы, прямая военная агрессия против которых попросту невозможна. Однако с точки зрения экономической власти — мир по-прежнему однополярен. Возможности США использовать принудительные экономические меры существенно превосходят возможности остальных, а иностранные крупные компании, ведущие расчёты в долларах и рассчитывающие на американский рынок, лояльны требованиям американцев даже тогда, когда их правительства критически относятся к действиям США.
Подобная ситуация порождает целый ряд вопросов. В какой степени вторичные санкции затрагивают зарубежный бизнес? Какова доля европейских компаний среди тех, кто попадает под вторичные санкции? Какие меры предпринимает Европейский союз для защиты своего бизнеса и насколько эффективны такие меры? Есть ли шансы на создание европейцами действенных механизмов обхода санкций США или же альтернативных финансовых систем? Готов ли европейский бизнес лоббировать такие изменения — насколько бизнес лоялен американским властям? Сможет ли взять на себя подобные трансформации другая крупная экономика — Китай? Кто сможет или хотя бы захочет бросить вызов американской гегемонии в области политики санкций? И есть ли шансы на подобные проекты в ближайшей перспективе?
Что такое санкции?
Санкции можно уподобить стихийному бедствию: на него трудно повлиять, зато приходится иметь дело с последствиями. В отличие от торговых войн бизнес редко выступает лоббистом или инициатором санкций, однако последствия актуальны для всех. В правовом плане инструменты санкций и торговых войн также довольно чётко разделены, по крайней мере в США, которые вводят санкции чаще всех остальных стран и международных организаций вместе взятых.
В последние три десятилетия произошла существенная трансформация санкционных инструментов. Вплоть до окончания холодной войны инициаторы в основном использовали всеобъемлющие торговые эмбарго. Так произошло с Ираком в 1991 г. Однако уже с середины 1990-х гг. всё большую популярность приобретают так называемые точечные (targeted) или «умные» (smart) санкции. Вместо тотальных ограничений торговли с целевой страной они подразумевают ограничения против отдельных лиц (зачастую ими выступают чиновники высшего ранга, крупные предприниматели, силовики), отдельных компаний или секторов экономики [2]. В теории такой подход направлен на снижение издержек для населения страны и усиление давления на политическую элиту. Иракский опыт показал, что санкции серьёзно сокращают «ресурсный пирог» страны-цели, но бьют они по незащищённым слоям населения, а не по элите.
Подготовлено Международным дискуссионным клубом «Валдай». Источник: Международный валютный фонд.
С одной стороны, прозрачность дала беспрецедентные возможности в борьбе с финансовыми преступлениями, отмыванием денег и терроризмом. Толчком к развитию финансовой разведки и повышению прозрачности банков стали теракты 11 сентября 2001 г. Однако, с другой стороны, вместе с этим американские власти получили инструмент влияния на зарубежные компании в политических целях. Интернационализация американского законодательства расширила возможности для вторичных санкций против зарубежных игроков, повышая уровень ущерба от «первичных» санкций.
Под первичными или прямыми санкциями можно понимать ограничительные меры, которые вводятся против отдельных лиц, компаний, организаций или отраслей экономики по тем или иным политическим причинам. В США введение санкций является прерогативой президента. Закон о международных чрезвычайных экономических полномочиях [3] позволяет президенту вводить санкции после объявления чрезвычайного положения по определённому вопросу. Обычно такие решения оформляются в виде президентского исполнительного указа. Список подсанкционных физических или юридических лиц может быть включён непосредственно в сам указ, либо полномочия по его формированию президент передаёт профильным ведомствам — Министерству финансов во взаимодействии с Государственным департаментом и другими агентствами.
Формирование списков обычно является постоянным и рутинным процессом в зависимости от поступления новой информации или политических вводных. Инициатором санкций может выступать и Конгресс — в этом случае санкции фиксируются в виде законодательного акта, а органы исполнительной власти обязываются к применению санкций и должны отчитываться перед Конгрессом. У администрации остаётся достаточно широкое поле для манёвра, и зачастую исполнительная власть применяет санкции в опережающем порядке. Однако отмена законодательных актов или их пересмотр — значительно более долгий и сложный процесс в сравнении с пересмотром исполнительных указов президента. Нередко между администрацией и Конгрессом возникают разночтения по поводу санкций: Конгресс вполне может усиливать их действие или препятствовать их изменению. Подобные разногласия имели место, например, по вопросу отмены ограничений против Ирана в 2015 г.
Министерство финансов США ведёт непосредственное администрирование политики санкций. Первичные санкции обычно означают включение индивидов, компаний или организаций в один из нескольких «чёрных списков». Наиболее серьёзным является попадание в SDN-лист. Он запрещает американским гражданам, а также всем, кто подпадает под действие американских законов (в том числе любая зарубежная компания, которая пользуется банковскими расчётами в долларах США), вступать в экономические, торговые или инвестиционные отношения с фигурантами списка. Список секторальных санкций (SSI-лист, Sectoral Sanctions Identifications List) — меньшее зло. Он определяет компании, в отношении которых действуют секторальные ограничения. Зачастую с ними запрещено вести лишь ограниченный список транзакций. Одна из недавних новаций — CAPTA-лист (List of Foreign Financial Institutions Subject to Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions) — список финансовых организаций, которым запрещено иметь корреспондентские счета в США. Пока в него включено лишь несколько банков — в отличие, например, от SDN-листа, в котором фигурируют тысячи организаций и физических лиц.
Вторичные санкции — это ограничительные меры, направленные против нарушителей уже существующих санкционных режимов. В качестве вторичных санкций Министерство финансов США вполне может поместить ту или иную компанию или физическое лицо в SDN-лист. Так произошло, например, с рядом китайских и российских компаний за их предполагаемые экономические связи с КНДР [4]. Иными словами, нарушители санкционного режима «уравниваются» в своём статусе с его первоначальными целями. Это наиболее жёсткая мера.
Другая распространённая мера — денежный штраф. На первый взгляд она более мягкая, так как не ограничивает компанию в её хозяйственной деятельности. Однако суммы штрафов могут быть поистине огромными. Если в SDN зачастую попадают злостные нарушители или компании, специально заточенные для работы с подсанкционной страной, то со штрафами сталкиваются как респектабельные глобальные компании с крупными оборотами, так и мелкие фирмы, пойманные на незначительных сделках. Штраф — более универсальный и гибкий инструмент вторичных санкций [5]. Его назначение — преподать урок нарушителю, отвадить его от сделок с подсанкционными лицами, при этом не исключая его из экономической жизни. Практика использования штрафов — важный индикатор вторичных санкций. Именно европейские компании страдают от штрафов в наибольшей степени.
Штрафные санкции против европейского бизнеса
В большинстве случаев штрафы применялись против американских граждан и компаний — на них приходится 133 кейса из 201. Иными словами, «санкции за нарушение санкций» используются в основном против самих американцев. Тем не менее, 68 случаев (34%) представляют собой расследования против иностранцев. Подавляющее большинство из них — европейские компании. На ЕС приходится 40 случаев (20% от общего числа). К ним можно добавить ещё пять разбирательств со швейцарскими компаниями.
Подготовлено Международным дискуссионным клубом «Валдай». Источник: Портал Министерства финансов США.
Подготовлено Международным дискуссионным клубом «Валдай». Источник: Портал Министерства финансов США.
Почему банки платят значительно больше остальных и почему именно они становятся основной мишенью? Здесь есть как чисто субъективные, так и объективные причины. В первом случае банки сознательно игнорируют американские законы, пытаясь скрыть наличие подсанкционных стран или лиц в своих расчётах. Из 22 случаев разбирательств с европейскими банками 13 дел были классифицированы американскими властями как «вопиющие» (egregious). То есть банки как минимум закрывали глаза на американские санкции, а как максимум — действовали намеренно и пытались скрыть свои операции, при этом получая прибыль. Менеджмент банков обычно был в курсе подобных нарушений. При том что в таких случаях банки добровольно не доносят на себя в Министерство финансов США и считаются «пойманными» на нарушении. Именно по таким нарушениям и выплачиваются наиболее крупные штрафы. Наличие умысла, халатность, вовлечённость менеджмента, отказ от добровольного раскрытия, неадекватность программ «compliance» и другие факторы засчитываются американцами как отягчающее обстоятельство и увеличивают сумму штрафов.
Независимо от тяжести и характера нарушения, всем банкам присуща общая черта. Если американский регулятор начинает расследование, банки зачастую проявляют максимальную лояльность к запросам из США и сотрудничают со следствием. Более того, они предпринимают широкий круг мер, которые должны убедить Министерство финансов США и других регуляторов, что подобных нарушений не повторится в будущем. Увеличивается штат юристов и департаментов по надзору за соблюдением правил («compliance»), выделяются деньги на аудит операций, покупку программного обеспечения для контроля сделок, проводятся тренинги для сотрудников и т.п. Иными словами, европейские банки (равно как и американские) демонстрируют самую высокую конформность в отношении требований властей США, стремясь снизить издержки и больше не вовлекаться в подобные расследования. Симптоматично, что среди нарушителей нет «рецидивистов». Практически отсутствуют случаи, когда компании попадают под штраф дважды за пять лет.
Санкции вводятся и против компаний в других отраслях. Однако в «европейском кластере» их меньше в сравнении с финансовым сектором. Кроме того, ни одна отрасль не выделяется как наиболее уязвимая. Всего за десять лет можно выделить 18 таких компаний из стран ЕС. Среди них — нефтесервисные, логистические, аэрокосмические, телекоммуникационные, машиностроительные, химические, строительные компании.
Будучи частью энергетического сектора России, «Роснефть» находится лишь под секторальными санкциями и не включена в SDN. Оба связанные с ней случая можно считать большими натяжками американских властей. Сама ExxonMobil возражала против штрафа, считая его необоснованным. Хотя сумма штрафа является мизерной в сравнении с масштабами деятельности компании, этот случай является достаточно уникальным: назначенная Министерством финансов США выплата соответствует максимально возможной планке, тогда как в подавляющем большинстве других случаев компании платят значительно меньше. Все три эпизода по вторичным санкциям за нарушение режима ограничений против России показали, что Министерство финансов США будет оценивать их максимально щепетильно, обращая внимание даже на спорные, неочевидные или мелкие нарушения.
Европейская контригра?
Американские штрафы обычно не вызывали проблем в отношениях Брюсселя и Вашингтона. Сами компании не стремились политизировать вопрос и во всех без исключения случаях были готовы удовлетворить требования властей США. На политическом уровне европейцы заявляли о своей позиции лишь тогда, когда американские санкции угрожали стратегическим интересам. Так произошло, например, когда США пытались помешать строительству советских газопроводов в Европу. Довольно успешно ЕС действовал и в 1990-х гг. Администрация Билла Клинтона и Конгресс США в 1995–1996 гг. попытались интернационализировать свои санкции против Ирана. ЕС ответил введением так называемого Блокирующего статута, который был призван защитить компании ЕС от экстерриториальных санкций США. На том этапе Вашингтон так и не пошёл на вторичные санкции против европейцев. Впоследствии американцы всё же добились серьёзных успехов в продвижении своих санкционных подходов. На протяжении 2000-х гг. ЕС поддерживал санкции против Ирана, КНДР и ряда других стран, в целом солидаризируясь с позицией США. В случае Ирана ЕС сыграл активную роль в переговорах по СВПД и заключению итоговой сделки, считая соглашение крупной дипломатической победой. В политике санкций США и ЕС действовали как союзники. Разбирательства Министерства финансов США с отдельными европейскими компаниями не омрачали союзническую повестку.
Ситуация изменилась после одностороннего выхода США из СВПД в мае 2018 г. и возвращения всех американских санкций, которые действовали до заключения сделки в 2015 г. [7] Администрация Трампа считала, что Иран должен выполнить ещё ряд требований Вашингтона («12 пунктов Помпео») [8], которые фактически означали внешнеполитическую капитуляцию Тегерана по целому ряду направлений. В числе наиболее чувствительных ограничений Вашингтона — запрет на импорт иранской нефти и её перевозку, который американцы рас-пространяли на всех покупателей. То есть санкции были вновь объявлены экстерриториальными.
ЕС и участники сделки (Великобритания, Германия, КНР, Россия, Франция и, конечно, Иран) жёстко отреагировали на демарш Д. Трампа. Для ЕС подрыв СВПД был чувствителен как в политическом, так и в экономическом смысле. Брюссель долгое время продвигал идею многосторонней дипломатии. Кроме того, европейские компании после отмены основных санкций против Ирана стали активно работать на его рынке. Односторонние действия США перечёркивали все усилия. Европейцы попытались решать проблему двумя способами. Первый — защитить свои компании на иранском рынке, а в перспективе создать альтернативную платёжную систему, позволяющую не появляться на радарах Министерства финансов США. Второй — дипломатически поддержать Иран и не допустить его отказа выполнять СВПД, даже несмотря на поведение США.
17 мая 2018 г. (через девять дней после решения Трампа о выходе из СВПД) европейцы заявили о возобновлении действия Блокирующего статута 1996 г. — решение было закреплено Европейским советом 7 августа 2018 г. [9] Документ ограничивал действия зарубежных санкций на территории ЕС. Однако он мало повлиял на стратегии крупных европейских компаний. Такие крупные игроки, как Total, Siemens, Daimler, PSA Group или Maersk Line предпочли свернуть свою работу в Иране. Крупный европейский бизнес решил не рисковать. Цена потери американского рынка и возможные штрафы Министерства финансов США перевешивали потери вложений в Иран. Иными словами, глобальные европейские компании остались лояльны законам США, даже несмотря на политическую и правовую поддержку Брюсселя.
В Европе также раздавались голоса некоторых политиков о желательности создания собственной платёжной системы в интересах укрепления европейского суверенитета и финансовой независимости. Об этом заявляли министр иностранных дел Германии Хайко Маас и министр экономики и финансов Франции Бруно Ле Мэр в августе 2018 г. В январе 2019 г. во Франции (при участии Германии и Великобритании) была зарегистрирована компания INSTEX SAS, предназначенная для обеспечения транзакций европейских компаний с Ираном в обход санкций США. Впрочем, пока судьба этой инициативы остаётся неясной. Под большим вопросом её одобрение другими членами ЕС. Также непонятна реальная функциональность INSTEX. В конечном итоге ничто не мешает американцам включить INSTEX в свой SDN-лист, сделав его «токсичным», или же оштрафовать компанию пропорционально объёму её сделок с Ираном.
Перспективы INSTEX становятся ещё более туманными на фоне дипломатических сложностей. После выхода США из СВПД Вашингтон оказался в дипломатической изоляции по иранскому вопросу. Впрочем, американцев это мало беспокоило, потому что выходом из сделки они ставили Иран перед сложным выбором. Либо возобновлять ядерную программу и оказываться под угрозой ещё более масштабных санкций (на этот раз с участием ЕС и ООН) или даже под угрозой военного удара. Либо продолжать сохранять безъядерный статус, но уже «на крючке» американских санкций. Ситуация стала накаляться после того, как США отменили исключения из своих ограничений на покупку иранской нефти, которые они сделали для восьми стран, включая Италию и Грецию. В мае 2019 г. Тегеран заявил о том, что откажется выполнять некоторые обязательства по СВПД. В ответ Вашингтон моментально ввёл новые жёсткие санкции против Ирана по стали и металлам [10]. А ЕС прохладно отреагировал на действия Тегерана. Теперь в изоляции может оказаться уже Иран.
Дипломатическое развитие ситуации вокруг СВПД с большой вероятностью серьёзно подорвёт европейские амбиции по созданию альтернативной платёжной системы. Если Иран вновь превратится в изгоя (как того хотелось бы американцам), то отпадёт повод, который породил саму дискуссию. Что касается штрафов против банков и компаний, то Брюссель, скорее всего, оставит эти риски на усмотрение самого бизнеса. Тем более что со стороны предпринимателей незаметна серьёзная активность по лоббированию таких альтернатив. По всей видимости, европейский бизнес комфортно чувствует себя в долларовой системе, а риски вторичных санкций не перевешивают выгод от системы и издержек по её трансформации. Кроме того, за пределами иранской проблемы нет ни одного направления санкционной политики, которое могло бы серьёзно стимулировать дискуссию о европейской финансовой альтернативе. Общность политических позиций США и ЕС будет поддерживать сложившийся статус-кво.
Китайская альтернатива?
В настоящее время не существует отдельной программы санкций против Китая. КНР находилась под американскими санкциями после событий на площади Тяньаньмэнь в 1989 г. Но к началу 2000-х гг. большинство ограничений было снято на фоне быстро растущей торговли США и Китая. Остатки санкций сохранились в оборонной сфере, но Китай успешно компенсирует ограничения закупками в России.
МИД КНР обычно холодно реагирует на включение китайских компаний и физических лиц в американские списки. Как и Россия, Китай считает односторонние ограничения Вашингтона в обход решений СБ ООН нелегитимными. Но ответные меры зачастую не предпринимает. Число китайских компаний в SDN-листе пока трудно назвать избыточным, а экономический ущерб в масштабе экономики КНР практически нулевой.
Спецификой «китайского кластера» является его «товарная» направленность. Китайцев штрафуют в основном за реэкспорт американских товаров, тогда как среди европейцев основная доля выплат приходится на банки. Так же как европейские компании, китайские фирмы пошли на сотрудничество с американскими властями. Что касается банков Китая, то они проявляют большую осторожность и в целом лояльны американским санкционным законам. Это почувствовали на себе, в частности, российские компании: в сентябре 2018 г. Москва ставила вопрос о барьерах для россиян при осуществлении операций в китайских банках. По всей видимости, китайцы хорошо изучили опыт американских штрафов против банков и не горят желанием идти на риск даже тогда, когда имеют дело с неподсанкционными компаниями.
Впрочем, изменить подходы КНР могут сами американцы. Если в Пекине поймут, что санкции намеренно используются американскими властями непосредственно для сдерживания глобальных амбиций китайских фирм (особенно в сфере высоких технологий), власти КНР пойдут на ответные меры. Ситуацию может усугубить и общее ухудшение политических отношений Вашингтона и Пекина. Особенно если США запустят против Китая полномасштабные санкции. Пока такой вариант маловероятен, но исключать его в будущем нельзя. В любом случае китайская альтернатива американскому доминированию в мировых финансах пока представляется отдалённой перспективой.
Использование Вашингтоном своего лидерства в мировых финансах в политических целях давно вызывает ропот за пределами США. В современном мире существует как минимум два крупных экономических центра, чья мощь могла бы быть использована для создания альтернативных систем расчётов с целью защититься от американских санкций. Наибольшие возможности есть у Европейского cоюза, который обладает развитой экономикой, собственной валютой и глобальными торгово-экономическими связями. Европейские компании заметно чаще остальных иностранцев попадают под штрафы за нарушение американских санкционных программ. Причём именно на них приходятся самые крупные выплаты.
Односторонний выход США из иранской ядерной сделки остро поставил вопрос о защитных мерах со стороны ЕС. Однако Брюссель пока не готов к созданию полноценных глобальных механизмов для защиты от санкций. Европейские компании предпочитают сохранять лояльность американским законам и с их стороны вряд ли будет консолидированный запрос на суверенную финансовую политику ЕС. Трансформации мировой финансовой системы для бизнеса чреваты неопределённостью, рисками и издержками. Поэтому давление «снизу» на европейские власти сильным не будет. На политическом уровне у ЕС также пока мало мотивов для серьёзных инициатив. Возможное возвращение Ирана к ядерной программе снимет вопрос о необходимости инструмента для обеспечения транзакций европейских компаний со страной. Тем более что многие крупные фирмы уже покинули Иран. Кроме того, ЕС остаётся союзником США. Его политика санкций в целом созвучна политике Вашингтона, хотя и может отличаться по степени интенсивности и охвату принимаемых ограничений. ЕС не пойдёт на создание структур и механизмов, которые противостояли бы Америке.
В ближайшей перспективе серьёзных мотивов создавать глобальные альтернативы нет и у Пекина. Ущерб от вторичных санкций пока невелик. Китайский бизнес также не горит желанием политизировать свои разбирательства с американскими властями. Однако мотивы могут появиться у КНР в будущем. Особенно если конкуренция между Китаем и США будет нарастать. Вашингтон может дополнить торговую войну политикой санкций в интересах сдерживания технологического развития КНР. В этом случае Китай может пойти на масштабные ответные меры. Тем не менее, такой сценарий не является заранее определённым, и он вряд ли будет реализован в перспективе ближайших нескольких лет.
Отсутствие претендентов на изменение мировой финансовой системы в настоящее время цементирует превосходство США. Военно-политическая многополярность современного мира сочетается с его однополярностью в отношении применения инструментов экономической власти и принуждения. Впрочем, американская мощь и здесь не является абсолютной. Страны под санкциями будут находить ниши для развития своих связей с внешним миром. Парадоксальным образом влияние санкций может быть ограничено и тесной интеграцией страны-цели в мировую экономику. У крупных экономик, интегрированных в мировое хозяйство, подобных российской, остаются возможности по адаптации к режимам санкций даже в существующих условиях. В руках у США сохраняется мощный инструмент нанесения ущерба странам-целям и нарушителям санкций. Однако конвертация подобной мощи в решение политических задач и изменение политического курса стран-целей остаётся под большим вопросом.
Автор: Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба, программный директор РСМД.
1. См. Hufbauer G., Shott J., Elliott K., Oegg B. Economic Sanctions Reconsidered. Third Edition. Washington DC: Peterson Institute for International Economics, 2009. P. 3–5, 17.
2. См., например, Drezner D. Targeted Sanctions in a World of Global Finance // International Interactions. 2015. No. 41. P. 755–764; Tourinho M. Towards a World Police? The Implications of Individual Targeted Sanctions // International Affairs. 2015. No. 91 (6). P. 1399–1412.